国空四年:国土空间总体规划编制的简要回顾和思考
四年轰轰烈烈的国土空间总体规划编制工作即将收官。对于许多规划师和规划团队而言，这四年百感交集，感触良多；从专业领域来看，四年的工作需要做一个回顾和反思，以便更好的自我完善、继续前行。
鉴于此，近日城研社对多个国土空间总体规划编制团队进行采访，从过程经历、问题困难、解决思路、遗留困惑等四个维度进行交流，获取了来自一线员工感受和思考的第一手资料。
Q1
从“接”到“结”，国土空间总体规划编制中经历了哪些环节？
大致可以分为三个阶段。
第一阶段：2019-2020年，兴奋探索阶段
2019年是全国国土空间总体规划的元年，一时间大家纷纷涌入这片蓝海。在这一年，各地的总体规划任务陆续确定， “省-市-区县-乡镇”多层级编制工作同步部署，大量的项目编制需求涌入市场。很多团队因签了很多国空项目感到很兴奋，大家欢欣鼓舞，因为一个“小目标”就是这么快的签掉了（当然不是真实现了）。
与此同时，国家和地方各种关于国土空间规划编制的新标准陆续出台，有关于编制内容的，有关于编制方法的，从征求意见稿到暂行稿、试行稿再到报批稿层出不穷。城市规划专业的小生们还是很谦虚和用功的，因为深知之前规划知识不适用，于是一边开展大量学习，一边开始项目启动、现场调研和前期研究工作，各种学习会、总结会也热火朝天的开展起来，真正践行了“学中干，干中学”的革命精神。
这个阶段大家是严肃而认真的，兴奋而自豪的。这个阶段所开展的工作、所确立的内容框架、所采用的规划思想和技术方法等几乎就决定了整个工作的深度和质量，因为后面几乎很难再重新花费大量时间和精力来从头研究。当然这个时期的很多工作都和后续几年国家和地方陆续出台的新要求存在较大偏差。
第二阶段：2020-2022年，三区三线划定阶段
2020年下半年开始，三区三线划定成为了国土空间规划工作的重点。2020年到2022年应该成为载入国土空间规划历史的两年，因为三区三线是整个国土空间规划的核心内容之一。整个三区三线划定阶段经历了试划、试点到划定的不同阶段，这期间需要适应国家、地方的多种不确定，整个三区三线划定历程反映了不同管理部门之间数据衔接工作之艰巨，国家和地方在工作内容理解与协调之艰难，地方发展诉求之强烈，以及各地工作人员对规则理解之差异等等，同时也说明了历史遗留问题之复杂及“多规协同”下的国土空间规划创新之不易。
期间数不清的各种工作反复，各种深夜汇报改图，各种驻场工作和加班等等。你可以想象一下，全国成千上万的国土空间规划 “菜鸟”们（全新的规划体系和要求下大家都是初学者）在这期间共同集中反复“推敲三区三线”的场景，大家的反映只有两个字——痛苦。
直到2022年10月，历经多轮试点与划定工作的“三区三线”最终尘埃落定。但大家也并未欢欣鼓舞，反而有些踌躇，既担忧时间紧、任务重下划定成果与实际各地发展的契合性，亦忧于正式批复后在此“碎片化”的城镇开发边界下如何开展下层次控制性详细规划编制工作。
第三阶段：2022年至今，成果完善和报审阶段
2022年10月之后，大家进入了成果攻坚期。自然资源部明确了除报国务院审批的省级、市级总体规划成果之外，其他市级、县级总体规划应于2023年6月底之前完成审批的时间节点。在时间节点倒逼下，各环节工作必须快节奏按章办事，成果体系需快速按照新要求、新标准完成，该走的流程要走掉，该公示得公示，该上会得上会……以某县级国土空间规划为例，在今年上半年6个月的时间里，该项目就完成了至少5轮的成果修改，每个月至少经历了1次县级或市级审查会议。就这样，大家根据“最终”的要求整理成册，在紧张的时间节点安排下纷纷投入新的战场。本以为今年6月底会完成市县级成果报批工作的情况下，时至今日，全国大部分市级、县级总体规划却依然处于成果报批阶段，工作任重道远。
在这一阶段，工作时间节点往往突然而至，并伴随着国家和地方编制内容、程序等新要求。时间紧，任务重，使规划师们倍感被动，时常措手不及，且急于形成成果，却不免忽略成果的细节和深度。前文提到，第一阶段工作深度，基本决定了整套工作成果质量的高低，原因正在于此。
Q2
各个环节面对哪些困难和难点？
第一阶段：不确定性大
这个阶段最大的困难就是变数太大，主要是编制规则、编制深度、编制时间节点等诸多不确定性。不得不说大量的城市规划师们和土地规划师们面对这个新的规划准备还是不足：大量的专题研究开始启动，各个领域的大量数据需要整合，新领域的知识还是一知半解边学边干，众多的规划需要协同，有的专项规划还没开展或尚在路上……
与此同时，各种要求和技术指南变化快，内容更新多，很多编制要求到编制中后期才出台，比如城区范围怎么定、基数转换怎么转、“三区三线”具体如何划定等等。技术指南的滞后性也给大家在前期工作上带来较大困扰。
此外，省级、市、县级三级国土空间总体规划几乎同步编制，进度差不多，上位规划对下位的指导也存在普遍不足的问题。
这些不确定性所带来前期工作的复杂程度空前加大，导致大家在专题研究及前期分析阶段普遍存在深度不够、对后续规划编制的实用性差，这一阶段能否认真应对实则对整个规划编制的意义深远。
第二阶段：指标的倍数“游戏”
说是游戏，确实很不严肃，也只是片面的表达了指标的戏剧变化，而忽视了指标变化其内在或严密的逻辑或严肃的上下级关系。变化的背后，猜测应该是很纠结的：上头中央和地方的博弈？对过去发展的粗放反思而使国家做出严格的约束？或者之前我们的二调和现在的数据出入太大甚至没理清？……不管怎样，这一刀切的指标，在各地存在较大发展阶段差异、发展诉求差异的情况下，统一通过人口变化和用地情况拍定限定在1.1-1.3倍之间的新增倍数，略显生硬和冰冷，带着些许计划经济时代的影子，代表的是行政命令。
一开始让地方自行摸索划边界的时候，各地确实都还陷于过去较为粗放的发展思维中，憧憬着2.0倍甚至3.0倍的建设用地指标，提出不同指标前提下边界划定的多个场景；但不论哪个场景，都远超最后国家定下的指标上限。在倍数最终确定之后，确实极大激起了地方开发建设的诉求和用地指标之间的矛盾。普遍的反映是：就这么一点点新增建设用地，这还怎么玩？大家一开始群情激愤，但也渐渐归于平静，因为各地的决策者清楚，国家已明确发展思路由粗放型增量发展方式向集约型存量发展方式转变。当平静之后，便认识到务必精打细算起来，那些能扣除的一点都不能少，把手上在谈的项目排个轻重缓急，加上很多历史遗留问题要处理，大家都像热锅上的蚂蚁一般，面对项目是“手心手背都是肉”，面对指标是“拆东墙补西墙”，但终归难逃开发边界“破碎不堪”的命运。
事实上，收缩式发展大家都是容易接受的，但是因为划定战线过长、划定过程中前期划定规则的不确定性和新增指标下发的滞后性、以及因此产生的大量工作量、修改量和沟通量，确实把大家磨得没了脾气。
第三阶段：多规协同难，成果质量低
前面提到过，所有的规划重来了一遍，各个层面的规划同时开展，不同地方、不同专业、不同水平、不同时间的编制成果也是五花八门、良莠不齐。县级和市级成果同步在编，谁都想抄对方作业；专项规划同步在编，相互打架都来不及协调；各领域、各层级规划口径不一致……这对于规划编制团队和规划编制组织团队的整合能力要求是空前的。
规划编制团队中，一些国字号大院姑且还有整合的底气，而一般小团队则欠缺捏合众多专题专项的能力。但因为一时间涌现的过多项目，一个10人小团队做4、5个国土空间规划的案例绝不是少数；就算是国字号大院，因为项目量巨大，分配到项目的专业人员也会较以往的总规少很多。而且国土空间规划涉及到大量的新知识，对传统的城市规划专家而言，也是新的领域，资深的专家们面对这个领域也是战战兢兢、边学边干。
以数据为例，涉及部门众多，存在各部门的数据坐标不一致、数据统计口径不一致、城规团队不了解土规数据、土规团队不清楚城规数据等问题，亟需团队快速学习其他领域的新知识、并对各类数据进行整合协调：比如林地一张图和三调中林地图斑不吻合，天然草原、基本草原图斑和三调中草地图斑存在差异等问题。这部分的工作已经远远超出一般传统城市规划师的知识范畴，只能通过不断地摸索去学习。
规划编制组织团队也同样面临专业人才少、整合人才少的问题。土规的领导觉得简单点，不要那么复杂，秉承土规的技术思维；城规的领导倒是谦虚学习，奈何知识点过多，还要应付日常管理，学习也是断断续续。省市级人才储备还尚且宽裕些，而在县一级层次的专业人才储备不足以在规划编制的全阶段都实现有力支撑，很多时候反而就靠县领导下沉一线、直接上阵，指点指标布局，亲自指导技术工作。直到后边部里审查要点出来，各地也相应出台最终确定的标准，大家才逐渐平静，总算有个靠山了。但专业的打架、团队的协作、规划的协同以及整合能力的不足，带来的是规划成果质量普遍低于预期的结果。
Q3
如何解决这些难点？
解决不确定的问题，需要上下齐心。上头要想清楚，解决好顶层设计的事情；下头，要学习透，思路统一，才能落实好。国土空间规划编制的四年，是传统城市规划专业或者传统土规专业的专业边界在实践中被拓展的时期。大家都在学习，解决的办法就是通过学习、交流、沟通、试错，化不确定性为有限的不确定性。
三区三线划定的问题，其难点在于“央地”博弈下指标的不确定以及划定规则的变化。在紧约束发展的前提下，需要严守底线、维护公共利益和坚持发展三个基本原则相协调。在前二者的前提下，留给发展的用地并不多，在指标收缩、地方诉求强烈、划定时间紧张的情况下，规划师在开发边界划定过程中就极为被动，必须以保障地方重大项目为重点，留给规划师发挥的空间较少。在这样的背景下，编制团队在实践过程中积极化“被动”为“主动”，积极以保障地方发展诉求为基础，加强对公益性空间的保障：例如在某县开发边界划定过程中，针对该县某产业园区，在边界划定过程中明确划定主次，在保障产业组团的同时，尽可能增补城市职能的配套组团，体现产城融合的发展导向。
此外，三区三线划定的具体操作中涉及了大量反复无效朝令夕改的工作，大量规划师唯有依靠乐观的革命主义精神和超强的意志力，解决这一难题。
第三个困难是不同规划的协调。国土空间总体规划一个重要的任务就是协调不同规划，并为其预留合适的空间。这个难题能否解决，或者说能解决到什么程度，完全取决于各个规划编制团队和机构的综合实力，取决于对要求如底线约束等内容的理解深度。根据团队工作经验，面对多规协调、数据整合这一难题，需要规划团队坚持底线约束思想，明确不同规划中的强制性管控要求，梳理合法合规、多方认可的数据底板，从而有效协调不同规划，打造最终的”一张图“规划成果。
Q4
遗留哪些问题待解决？
四年国土空间总体规划基本要告一段落，但留给大家回味的问题还是很多。
1、完善顶层体系架构
尽管四年时间里，自然资源部先后出台了一系列法律法规、政策标准等，但基于当前成果编制过程中暴露的基础数据问题、边界划定问题、规划协同问题、缺少土地指标问题、人才队伍建设问题等，顶层设计需要结合问题出发，完善和修正相应的制度、规范、标准，真正让国土空间规划能用、好用、实用。
2、总规成果需要后续更新
鉴于当前国土空间总体规划的质量问题，例如基础数据、多规协同不足、上下协调不足等，若一味以仍未协调一致的、不够准确的底数为依据开展后续编制，在三线划定、成果内容编制等方面都会暴露出问题：例如，在永农划定方面，按照自然资源部要求，永农划定的基础底数需严格以“三调”为准，但由于“三调”存在不准确性，进而导致永农划定不实问题等。基于此，总体规划是否存在动态持续的完善，还是后续详细规划的补充修正，尚还需进行深入探讨。
3、回应地方实际发展诉求，细化开发边界政策
现有的指标分配机制一刀切，对地方发展诉求、特色、人口容量、承载力等方面考虑较少；同时，划定时间紧张，边界划定过程较为被动，已批复版本的边界往往倾斜重大产业项目，对其他乡镇空间诉求以及公益性配套设施保障不足，对边界内用地方案整体统筹考虑少等；当前的倍数关系对地方发展普遍带来强烈的约束等。因此，开发边界需要实事求是地回应地方发展的现实问题和发展诉求，以有序的政策设计，进行灵活调整。
4、关注专业教育和人才培养
四年期间，不论是城市规划专业还是土地利用规划专业，在人才培养和专业建设上都有很大的完善空间，大量实践中要求的新知识亟待在新的人才队伍建设中得到完善，规划编制团队和规划编制组织机构，都需要大量适应新发展阶段的城乡规划人才，否则在国土空间规划编制、管理实施过程中遇到的各类难题也不能得到很好的解决。